La ciudad y el medio ambiente

Por María Cristina Garrós Martínez 1

Podemos tomar como punto de partida del desarrollo conceptual de la Ecología urbana, al lanzamiento por parte de la UNESCO de lo que se llamó el Programa MAB (Man and Biosphere) en 1971, donde por primera vez se dedicó concretamente un proyecto internacional a los ecosistemas urbanos. Posteriormente, en 1972 se llevó a cabo la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, en Estocolmo.

Aún cuando estos dos sucesos reconocen como valiosos antecedentes las preocupaciones de todas las épocas respecto del desarrollo y vivencia del hombre con respecto a sus ciudades, es desde entonces que se comenzó a concebir, con cierta particularidad científica, al estudio conjunto e interrelacionado de la ecología tradicional, el urbanismo, la economía, la antropología, la geografía, la ingeniería, el derecho, la sociología y la historia, tomando como centro del análisis y reflexión a las personas y las ciudades.

María Di Pace sostiene que la ecología urbana es una disciplina que estudia el ecosistema urbano y que “tiene entre sus objetivos el análisis de la estructura de los centros urbanos, la cuantificación de los flujos de materia y energía que interrelacionan la ciudad con su entorno y que permiten su continuidad, la elaboración de indicadores ambientales y de sustentabilidad aplicados a la gestión urbana, el estudio de los impactos producidos por las distintas actividades humanas sobre el ambiente y la búsqueda de criterios multifacéticos para la gestión de las urbes. Todo esto constituye un ecosistema urbano”.2

El ambiente urbano

“es aquel referido a una forma particular de ocupación del espacio por una población, es decir la aglomeración resultante de una fuerte concentración y de una densidad relativamente elevada, que tendría como correlato previsible una diferenciación funcional y social cada vez mayor.”3

Dicho ambiente incluye al natural —elementos de la naturaleza como agua, suelo, aire, relieve, clima—, el construido —estructuras como las edificaciones, rutas, caminos aeropuertos— y la sociedad que habita ese conglomerado —con sus productos culturales como educación, salud, entre otros.

Tomamos la definición de ambiente urbano como “el sistema de factores externos constituidos por los factores biofísico, químicos o naturales, los construidos y los sociales, económicos y culturales que influyen sobre un determinado sistema, objeto, humano o no, y que a su vez son influidos por este”.4

La Constitución Nacional Argentina, en su preámbulo sostiene como “valor” orientador la protección ambiental, para luego, en el articulo 30, reconocer como derechos individuales la protección del medio ambiente y la defensa de la calidad de vida, mientras que por otro lado establece la carga para los poderes públicos de realizar la prevención contra la contaminación ambiental y establecer el sistema sancionatorio respectivo. La protección del medio ambiente, como cometido público, equilibrado y armónico, es reconocido tanto como deber como derecho. Mientras que la defensa de la calidad de vida y su mejora es una responsabilidad del Estado, así como un derecho individual.

Corresponde aclarar que el presente estudio se apoya, básicamente, en la normativa y realidad de la provincia de Salta, aunque sus conceptos tendrían eventualmente interés nacional, ya que la aspiración normativa es común.

Ambiente urbano

El medio ambiente urbano ha recibido mucha atención en los recientes debates internacionales. Al respecto, la Agenda 21 (1992) constituye el documento marco de advertencias a la importancia y necesidad de la sustentabilidad en los asentamientos humanos, enfatizándose la urgencia de implementar coordenadas intersectoriales o sociales, y la descentralización de los procesos decisorios. También, en la Segunda Conferencia Ambiental de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, “Hábitat II” (Estambul 1996) profundizó esta discusión en la agenda global, afirmando la contribución de ciudades sustentables al desarrollo económico-social, una orientación común en muchas concepciones innovadoras con respecto a la principal preocupación como es la implementación de procesos de planeación o gestión de medio ambiente urbano, convertido en el vector central de la discusión.

Se ha señalado que para el perfeccionamiento de la reglamentación del uso y ocupación del suelo urbano, la promoción del ordenamiento territorial “coadyuva” a la mejora de las condiciones de vida de la población, contribuyendo a la equidad y eficiencia, y a la calidad urbana.

El principio internacional contemporáneo de desarrollo sustentable debe ser tomado como principio ordenador del desarrollo urbano. En el plano práctico, como parámetro de sustentabilidad relativo al ambiente urbano, debe tenerse en cuenta que el desarrollo de las ciudades debe ser ordenado sin degradación del medio ambiente natural o construido respetando los límites de la tierra, de modo de asegurar los valores sociales de preservación de la morada y también la protección de las generaciones futuras.

Las prioridades en la planeación tienen diferentes niveles de interacción, ya que no significa una agregación de forma en un capítulo especial en la organización de una nueva escala de valores en el que tenga el primer lugar los valores ambientales.

En realidad, consiste en un análisis sistemático que requiere todo el proceso del planeación, teniendo en cuenta las oportunidades o potencialidades tanto como los riesgos y peligros inherentes a la utilización de recursos ambientales de la sociedad, necesarios para su desarrollo. Podemos decir, entonces, que la planeación municipal urbano no es solamente física del territorio municipal, implica una metodología de trabajo propio de acceso a la información actualizada, sistematizada, que significa el proceso de conciliación entre valores, necesidades e intereses divergentes que deben administrarse al momento de resolver los conflictos entre varias áreas que se disputen los beneficios de la acción gubernamental.

En la planeación de gestión de espacio urbano debe garantizarse también la efectiva protección del patrimonio ambiental mediante la formulación de políticas públicas de ordenamiento territorial, de acuerdo a sus especificidades y realides locales. Garantiza los intereses individuales pero armonizándolos con los intereses sociales, Ante la ausencia de efectivas y eficientes políticas de gestión urbana, centros urbanos


de crecimiento acelerado se convirtieron en foco de serias degradaciones ambientales.

De allí la importancia de sensibilizar a los gestores de las ciudades de la necesidad de

incorporación e integración de estrategias de planeación y desarrollo urbano con

perspectiva ambiental. El desafío fundamental corresponde a la implementación de

planeaciónes urbano-ambientales, como planificar mejor y administrar más

efectivamente el proceso de desarrollo urbano. Con esto se evita, o al menos mitiga,

los problemas y conflictos al identificar los potenciales de crecimiento de la ciudad.

Es evidente que concepciones más elaboradas y técnicamente orientadas de gestión

urbana contribuyen a la movilización y la efectiva exploración y adecuación de los

recursos locales.

La planeación ambiental no puede ser desvinculada de las políticas de desarrollo

y de distribución de beneficios sociales por ella generados; tampoco pueden continuar

siendo orientadas para los tradicionales modelos normativos técnico-económicos

de planeación, que no reconocen las especificidades de las interrelaciones de factores

naturales y culturales de una realidad planeada. Se debe dar importancia mayúscula al

fortalecimiento de metodologías interdisciplinarias de planeación, ya que solamente

por este camino será posible articular las especificidades de las relaciones establecidas

entre el ambiente natural y el humano. De allí la necesidad de la interrelación entre

política urbana y ambiental de forma cualificada.

Aspectos normativos

El orden normativo nacional argentino establece la protección ambiental a nivel de la

Constitución Federal, determinado que en ella es donde se deben disponer los niveles

normativos de protección básica, mientras que las provincias deberán completarla.

Es decir, las provincias han delegado la mencionada competencia en la Nación, aunque

compartiéndola en la integración de la norma, y resguardando que la legislación de

base no altere las jurisdicciones locales.

El Derecho ambiental de fondo consiste en dos aspectos: por un lado, el derecho

a un ambiente sano, y, por el otro, la obligación de reparar cualquier daño

eventualmente producido, aspectos que debemos tener especialmente en cuenta al

estudiar la protección ambiental ciudadana, puesto que en ese marco constitucional

se determina cuál es el derecho de fondo y el de forma con respecto al tema que se

analiza. El concepto ambiental debe ser entendido con relación al de recursos naturales

y el de diversidad biológica, y, también, con los de desarrollo humano y progreso

económico con justicia social (artículo 75, inc. 19).

La Constitución, además de norma jurídica superior, constituye un programa

político-económico, donde la armonización entre políticas ambientales debe ser

coordinada con políticas de desarrollo humano. Dicho “Programa” supone, además,

el cuidado ambiental, el desarrollo comercial, industrial, de servicios, así como también

una necesaria política de empleos, aspectos estos que repercuten en el modelo

ciudadano, y sus posibilidades urbanas.

La Constitución de la provincia de Salta, Argentina, en su artículo 30, determina

la protección al medio ambiente y la defensa de la calidad de vida. Por otro lado, en

el capitulo referido a la economía y a los recurso naturales, se prescribe la obligación

del Estado de proteger los recursos ecológicos esenciales y los sistemas de vida

(artículo 80), a la vez que se reglamenta el uso de la tierra (artículo 81), de los recursos

mineros (artículo 82), de las aguas (artículo 83), de los bosques (artículo 84), y de la

fuentes de energía (artículo 85).

Como puede observarse, las cláusulas constitucionales han concentrado su atención


en los aspectos ambientales, principalmente en lo referido a la naturaleza. El ambiente

ciudadano no ha sido muy tomado en cuenta, aunque de las normas mencionadas se

pueden extraer también valores esenciales aplicables para la interpretación y aplicación

de lo ambiental a la ciudad.

Sin perjuicio de ello cabe recordar que, aunque indirectamente, todos los aspectos

referidos a la ciudad, ya han sido tratados básicamente por el derecho administrativo.

En efecto, la regulación de los servicios públicos, la gestión de residuos, el

ordenamiento vehicular, los permisos de uso de la vía publica, el manejo de espacios

verdes, etcétera, han sido tratados por autores de esa rama del derecho, bajo el

concepto de régimen exorbitante que conforma la materia. Lo novedoso es el

tratamiento que se le da a dichos temas y a su problemática, con cierta particularidad

científica, tomando como objeto-fin al ser humano y a su ambiente urbano.

La ley provincial 7070 de Protección del Medio Ambiente, sancionada en 1999 y

reglamentada por el Decreto 3097/00, determina, a través del artículo 2, que la

misma

“tiene por objeto establecer las normas que deberán regir las relaciones entre los habitantes

de la provincia de Salta y el medio ambiente en general, los ecosistemas, los recursos naturales,

la biodiversidad, en particular la diversidad de ecosistemas, especies y genes, el patrimonio

genético y los monumentos naturales, incluyendo los paisajes; a fin de asegurar y garantizar

el desarrollo sustentable, la equidad intra e intergeneracional y la conservación de la naturaleza;

sin perjuicio de las materias que se rigen por leyes especiales.”

Del mismo modo, en el artículo 4, la mencionada norma establece los principios

de la política ambiental de la Provincia de Salta, algunos de ellos de fondo y otros

procedimentales. Entre los últimos se puede mencionar a los principios de precaución,

el de gradualismo, el de participación, el de cooperación, el de eficiencia, el de

minimización del impacto ambiental, el de estudio global de los efectos ambientales.

Entre los principios de fondo se puede considerar al principio de viabilidad

social, que consiste en que los proyectos y acciones destinados a proteger, mejorar o

recuperar el medio ambiente deberán ser socialmente viables; el de sustentabilidad,

que consiste en que “la meta de los Poderes Públicos de la Provincia, es el desarrollo

económico ambientalmente sustentable, en condiciones tales que aseguren:

a. La integridad del medio ambiente.

b. La eficiencia económica.

c. La equidad y justicia intra e ínter generacional”.

El principio de reconocimiento de la existencia de categorías de recursos y sitios

de especial interés científico, referido a que

“se reconoce la existencia de sitios, poblaciones humanas, patrimonios históricos, culturales

y naturales, monumentos y otras categorías de elementos que poseen un valor intrínseco,

estético o cultural, no cuantificable en términos económicos y que, por consiguiente, deben

ser conservados y preservados de todo daño”.

Asimismo, como principio sancionatorio la ley establece el de contaminador

pagador, que “consiste en que, aquél capaz de generar una alteración ambiental no

permitida, deberá pagar por las acciones de prevención y asimismo será responsable

de los daños ocasionados.”

A partir de la Reforma Constitucional Nacional de 1994, se ha desarrollado

conforme la cláusula de autonomía municipal, una obra jurisprudencial y doctrinaria

con una visión municipalista que abre nuevos panoramas al desarrollo urbano
ambiental. Al respecto debo mencionar que la autonomía municipal es un tema


incompleto, es decir, que cada provincia es la encargada de definir y perfilar los

alcances y grados de autonomía. La Carta Orgánica Municipal enumera sus

competencias con respecto a este tema, pero, previo a mencionarlas, cabe decir que

Di Pace y Caride han mencionado, remitiéndose a Passalacqua, dos tipos de

problemas con relación a estos enunciados. El primero se refriere a la confusión

conceptual respecto de los objetos y sujetos principales de la temática ambiental, y el

segundo a las

“relaciones propiamente dichas entre municipalidad y medio ambiente, donde surge la

necesidad de determinar sus competencias en materia ambiental —las que oscilan entre la

inexistencia y el abarcamiento de casi todo lo que la naturaleza ha proporcionado en el

territorio de su jurisdicción— o la desconfianza hacia los municipios por parte del gobierno

central a la hora de delegar funciones. Debe agregarse la confusión normativa que muchas

veces lleva a la sanción de leyes y decretos de manera meramente simbólica”.5

Los mismos autores mencionan también problemas de tipo práctico respecto de

las prácticas ambientales municipales, entre los que se pueden mencionar:

-La relativa falta de confianza de los propios municipios para desarrollar estas

competencias.

-El traslado acrítico de experiencias y situaciones de otros lugares y momentos.

-La escasez de recursos económicos, humanos y técnicos, potenciada por los

regímenes de ajustes.

-La ausencia de un sistema de información.

-Las técnicas de redacción normativas que a veces contradicen o claramente tornan

contradictorias normas legales.

-La ausencia de cooperación intermunicipal.

-Falta de instituciones intermedias que presionen desde la comunidad para la

implementación de políticas de control ambiental.

-La cuestión de la escala de jurisdicción municipal.

Con la debida precaución, que surge del análisis realizado, podemos citar las

funciones municipales que enumera la Carta Municipal de la Ciudad de Salta (ley

6534 de la Provincia), en su artículo 7, que a su vez reciben los mandatos

constitucionales del articulo 177, respecto de los cuales podemos mencionar los

siguientes incisos:

c. Cooperar con la Provincia o la Nación en la asistencia social, la salud pública,

la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales.

e. Promover la construcción de viviendas por sí y/o en acción coordinada con el

Gobierno Nacional y Provincial. Fomentar el sistema de ayuda mutua e

instrumentar los medios necesarios para ese fin.

f. Asegurar, en todas sus formas, el derecho de los habitantes a disfrutar de un

medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, manteniendo y

protegiendo el sistema ecológico y el paisaje.

g. Asegurar la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico del

Municipio.

h. Reglamentar sistemas de prevención de ruidos molestos, gases tóxicos y otras

emanaciones.

i. Asegurar la recolección y tratamiento final de residuos, la limpieza e higiene en

general en el ejido municipal y el mantenimiento de la red vial de su competencia.

j. Determinar las normas relativas a urbanismo, higiene, salubridad y moralidad.


k. Promover la provisión de gas, agua potable, electricidad, alumbrado público,

teléfonos y la construcción de cloacas y desagües en el ejido municipal.

l. Dictar el reglamento municipal de tránsito, asegurar el transporte público de

pasajeros y fijar sus tarifas.

m. Regular el funcionamiento de los cementerios y los servicios fúnebres.

s. Reglamentar la habilitación y funcionamiento de los locales comerciales,

industriales y de servicios.

t. Autorizar o disponer la creación de mataderos, frigoríficos, mercados, ferias

francas y puestos de venta, en materia de su competencia.

w. Reglamentar el funcionamiento de la oficina química, bromatológica y

veterinaria municipal.

y. Proveer a la creación de parques naturales, asegurando la protección de las

especies vegetales y animales autóctonas.

Mencionados los aspectos constitucionales y legales mínimos a tener en cuenta,

vamos a plantear, no de manera estricta, los aspectos que deben conformar

necesariamente una agenda de temas ambiéntales urbanos. Posteriormente,

intentaremos perfilar elementos que permitan un abordaje sistémico de la materia en

tratamiento.

Problemas ambientales urbanos6

Podemos considerar como problemas ambientales, siguiendo a Ana Carolina

Herrero, a

“aquellas interrelaciones entre la sociedad y el medio físico —transformado o no— que

generan directa o indirectamente consecuencias negativas sobre la salud de la población

presente y/o futura sobre sus actividades —y relaciones— sociales; pueden provocar un

impacto negativo sobre los componentes de la flora y la fauna, y alterar las condiciones

estéticas y sanitarias del ambiente”.7

La misma autora cita ciertas variables que resulta necesario tener en cuenta para

poder analizar cualquier problema ambiental, las que son: cantidad de población

afectada; grado de perturbación; grupos sociales afectados; fuentes; origen del

conflicto; escala espacial —urbana, barrial, planetaria—; escala temporal.

La problemática ambiental se analizara partiendo de la base clasificatoria de las

categorías dadas por la ley 7070, agregándole dos grados complementarios. En

efecto, la ley mencionada, en sus títulos IV y V, se refiere a la protección de los

“recursos naturales”, y de “otros recursos”, completando nuestra clasificación con

lo relativo a “recursos culturales”, así como a la problemática socio-económica

Problemática derivada del uso de los recursos hídricos

Antecedentes legales

Para iniciar, resulta conveniente delimitar el complejo marco normativo referido al

uso de los recursos hídricos. Al respecto, el artículo 121 de la Constitución Nacional

de Argentina establece que las provincias conservan todo el poder no delegado en la

Constitución al Gobierno Federal, mientras que el artículo 124 in fine determina que:
“Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes


en su territorio”. En igual sentido, el artículo 2340, inciso 3 del Código Civil dispone

que las aguas pertenecen al dominio público del Estado General o de los Estados

Particulares.

A su vez, la Constitución de la Provincia de Salta establece como principio rector

la obligación del Estado, y de toda persona, de proteger los procesos ecológicos

esenciales y los sistemas de vida de los que depende el desarrollo y la supervivencia

humana (artículo 80), para definir luego que las aguas de domino público de la

Provincia están destinadas a satisfacer las necesidades de consumo y producción.

También, dicha norma establece que los poderes públicos deben preservar la calidad,

y reglamentar el uso y aprovechamiento de las aguas superficiales o subterráneas que

integran el dominio de la Provincia (artículo 83). Del mismo modo, en el artículo 85,

dispone que corresponde a la Provincia el dominio originario de los recursos naturales

existentes en su territorio, y ejercer las facultades que derivan del mismo. Por otro

lado, y ya entrando en el análisis en cuanto a la capacidad para dar en concesión la

prestación de los servicios de agua y alcantarillado, la Constitución Provincial dispone

que los servicios públicos corresponden originariamente a la Provincia o a los

Municipios, y que se prestan en forma directa, por medio de concesión o a través de

órganos constituidos por el Estado, los agentes afectados a la prestación y los usuarios

(artículo 79).

En 1990, se dictó en la Provincia,la ley 6583 de Reforma Administrativa del Estado

y Emergencia Económica, la que declaró sujeta a privatización la gestión de los servicios

de distribución de agua potable y alcantarillado en la Provincia de Salta;

complementariamente, en 1996 se dictó la ley 6834 que declaró sujeta a privatización la

gestión de los servicios de distribución de agua potable y saneamiento, cuya prestación

estuviese a cargo de la Administración General de Aguas de Salta o de la Dirección

General de Obras Sanitarias. A estos efectos, se estableció la transformación de la

Administración General de Aguas de Salta y de la Dirección General de Obras Sanitarias

de Salta en una sociedad anónima, con lo que se creó Aguas de Salta S.A. (ASSA),

disponiéndose también que el PEP debía dictar el Marco Regulatorio del Servicio.

La ley 6842 estableció los principios para la formulación del Régimen del Dominio

Público Hidráulico de la Provincia, determinándose la redacción de un nuevo Código

de Aguas, el cual debía contener el principio de la atribución del dominio público en

materia hidráulica a la Provincia, incluido el poder de policía de las aguas privadas, el

principio constitucional de la centralización normativa y descentralización en la

ejecución de normas, y el de la participación de los concesionarios y usuarios del

agua en la gestión del recurso. El decreto 2837 estableció el Marco Regulatorio para

la prestación de los servicios de agua potable y desagües cloacales en todo el territorio

de la Provincia, disponiéndose la licitación pública nacional e internacional para la

venta de 90% del paquete accionario de ASSA, quedando 10% reservado para

integrar un programa de participación de los trabajadores en el capital accionario del

concesionario. A través de la ley 7017, en 1998 se dictó el nuevo Código de Aguas

de la Provincia de Salta, que rige todo lo concerniente a la tutela, gobierno, poder de

policía, captación, aducción, administración, distribución, conservación, defensa contra

los efectos nocivos de las aguas públicas superficiales y subterráneas, sus fuentes,

álveos, riberas, obras hidráulicas y las limitaciones al dominio, en todo el territorio de

la Provincia.

El Código de Aguas contiene tres artículos fundamentales que establecen la política

de aguas de la provincia. El 1 establece la competencia:
“En el territorio de la provincia de Salta todo lo atinente a la tutela, gobierno, poder de


policía, captación, aducción, administración, distribución, conservación, defensa contra los

efectos nocivos de las aguas públicas superficiales y subterráneas, sus fuentes, álveos, riberas,

obras hidráulicas y las limitaciones al dominio en interés a su uso se regirán por este Código”.

El 8 dispone los múltiples usos permitido del agua:

“El Estado Provincial procurará el uso múltiple de las aguas coordinándolo y armonizándolo

con el de los demás recursos naturales. A tal efecto hará un inventario y evaluará los recursos

hídricos, planificará y regulará su utilización en procura de su incrementación, conservación

y máximo beneficio público, teniendo en cuenta la demanda actual, el impacto ambiental y

su proyección futura, debido a que es un recurso natural limitado, dotado de valor económico

y que deberá ser utilizado en forma racional e integral para lograr el desarrollo sustentable”.

A su vez, el artículo 17 establece que: “Todos podrán usar las aguas del dominio

público para beber, lavar ropa o cualquier otro objeto, bañarse, abrevar, bañar

animales domésticos o extraerlas por medios manuales o mecánicos adecuados

haciendo de ella un uso racional y razonable”.

Respecto del uso municipal, el artículo 61 establece:

“El agua para usos municipales, tales como riego de jardines, arbolado, paseos públicos,

limpieza de calles, extinción de incendios, está comprendida en el presente Código y requiere

permiso o concesión, quedando facultada la Autoridad de Aplicación para su determinación

en cada caso en particular”.

El contrato de concesión abarca todas las etapas de la prestación del servicio: la

captación superficial y/o subterránea, potabilización, transporte, distribución y

comercialización del servicio de agua potable; y la colección, tratamiento, disposición

y comercialización del servicio de aguas servidas, incluyéndose también aquellos

efluentes industriales que las normas vigentes permitan que se viertan al sistema de

alcantarillado.

La Ley de Protección Ambiental 7070 dispone, al respecto, una serie de principios

de manejo sustentable de los recursos hídricos, a través de su artículo N° 64, que

prescribe que:

a. Los recursos hídricos superficiales y subterráneos son recursos naturales escasos

de vital importancia, y esta Ley los protege especialmente para su manejo en

forma racional y sustentable.

b. El manejo del recurso debe hacerse teniendo en cuenta la aceptabilidad social

de las medidas y planes.

c. Se establecerá una clasificación de los recursos hídricos para facilitar su óptima

utilización basándose en su disponibilidad, calidad, valores turísticos, ecológicos

y económicos.

d. Se implementarán programas de conservación y se incentivará la activa

participación ciudadana en los mismos.

e. Se implementarán programas para la participación de empresas privadas en el

desarrollo de recursos hídricos, mediante emprendimientos de riesgo compartido

con el Gobierno.

f. Se establecerán esquemas para incentivar la formación de Comités o Comisiones

de Cuencas.

g. Las decisiones en relación a la protección de las aguas subterráneas deben

implementarse mediante un enfoque integral que tenga en cuenta los siguientes

aspectos:

1. Las aguas superficiales y las subterráneas deben manejarse como una unidad.

2. El manejo debe hacerse teniendo en cuenta la cuenca hídrica en su totalidad.
3. Deben considerarse todas las interacciones, entre el acuífero, los suelos, la


atmósfera y las actividades económicas a ellas ligadas, porque todos esos factores

influyen en la calidad del recurso.

4. Las políticas de manejo del agua subterránea deben encuadrarse en medidas

de protección medioambiental complementarias.

h. Los nevados constituyen grandes reservas de agua, importantes para su uso

posterior. Se los declara bienes intangibles de bien común, prohibiéndose toda

actividad en los mismos que pueda afectarlos cuali o cuantitativamente.

A su vez, el artículo 65 de la misma ley determina que: “Es de interés público la

protección de las aguas superficiales y subterráneas, de los vertidos o descarga de

productos o energía que alteren negativamente su calidad”.

Problemáticas

La problemática con respecto al agua puede darse en términos de contaminación del

recurso o a la infraestructura. Se debe entender por contaminación hídrica a la presencia

en el agua de sustancias anormales, tomando en cuenta los distintos usos que puede

tener el líquido. Respecto al origen de la contaminación, ésta puede ser natural o

artificial. De manera natural debemos contemplar la salinización del acuífero —que

surge por contacto con sedimentos marino y salinos—, la contaminación provocada

por yacimientos metalíferos como el plomo, el mercurio, el zinc, cobre, etcétera, la

contaminación por no metalíferos, la contaminación radiactiva, o por la incorporación

de oligoelementos como flúor y arsénico a partir de sedimentos de origen volcánico.

También puede haber contaminación por la ausencia de un grado aceptable de

nutrientes en el agua —condición oligotrófica—, o por exceso de nutrientes —condición

eutrófica.

La contaminación térmica se da cuando se somete al agua a temperatura

inadecuadas, lo que origina la descomposición de microorganismos y la disminución

de solubilidad del agua. La contaminación microbiológica está relacionada con malos

tratamientos de depuración de posibles excretas. Resulta de gran importancia, también,

la contaminación a partir del uso de plaguicidas tales como insecticidas, funguicidas

o herbicidas. La contaminación por hidrocarburos resulta ser un gran problema en

la actualidad, en razón de los desechos que dichas industrian realizan en ríos o lagos.

Esta descripción de posibles factores contaminantes nos indica que si el sistema

de provisión de aguas resulta adecuado, cumpliendo con todos los mecanismos y

procedimientos de depuración y enriquecimiento, dichos problemas no se

presentarían. Por lo demás, todos esos temas son una obligación contractual de la

empresa concesionaria de los servicios.

Los impactos en la salud que puede acarrear la contaminación del agua son

enormes. Basados en una clasificación hecha por Bradley se pueden mencionar:

-Enfermedades transmitidas por el agua.

-Enfermedades lavadas por el agua.

-Enfermedades transmitidas por organismos acuáticos.

-Enfermedades transmitidas por insectos.

Esta clasificación debe ser completada con los problemas que surgen a partir de

la contaminación de las aguas por metales pesados y plaguicidas Problemática derivada del incorrecto uso de suelos y espacios


El uso de suelos en el ámbito ciudadano supone no sólo el cuidado del mismo como

recurso natural, sino también el correcto uso y distribución del espacio de construcción

urbano, es decir de edificaciones, infraestructura y lugares naturales. La ciudad de

Salta, además, está circundada por espacios verdes de gran riqueza natural, los cuales

deben ser resguardados y protegidos.

Conforme a lo expuesto, se debe abordar la presente problemática desde tres

aspectos distintos: la que deriva del cuidado de suelos, lo relativo al correcto uso y

distribución de espacios para edificación y urbanización y, finalmente, la problemática

derivada de la afectación de espacios verdes de la ciudad y circundantes a la ciudad.

Respecto de la conformación urbanística, cabe recordar que la Ciudad de Salta

se organizó de un modo bastante anárquico, es decir, que más allá de algunas

previsiones puntuales respecto de la conformación de zonas en la ciudad, la misma

se fue expandiendo desde el centro histórico hacia donde se podía y como podía.

En 1984 se sancionó la Ordenanza Municipal 3976, Código de Planeación Urbano,

que a la fecha, y con numerosas modificaciones, continua vigente. La misma consiste,

básicamente, en la regulación de los usos de espacios (capítulo I), una clasificación

subdivisoria que consiste en: urbanización y parcelas, disposición de manzanas y su

relación con el trazado vial, urbanizaciones especiales, diseño de la red vial, dimensiones

de las parcelas, espacios libres y obras de infraestructura (capítulo II); y, finalmente, la

regulación respecto de la ocupación que contempla alturas, superficies edificables,

retiros y estacionamientos (capítulo III). En 1995, el Gobierno de la Provincia sancionó

la ley 6828, que prevé la formulación de un Plan Regulador de la Ciudad de Salta, el

que debe contener un análisis de las alternativas de ubicación de aportes poblacionales.

Dicho plan, a la fecha, no ha sido llevado a cabo, ni se tiene prevista su realización.

Esta falta de previsión ha originado la instalación de núcleos poblacionales en

distintos lugares del ejido urbano, sobre suelos no aptos para la instalación de

construcciones. Así, hacia la zona norte, el suelo arcilloso no da una base firme a las

edificaciones realizadas, por lo que, permanentemente, hay problemas de cuarteaduras

e inestabilidad. En la zona sur, la instalación de un barrio en un terreno donde

tiempo atrás se encontraba una planta de yodo, ha ocasionado problemas de salud

a sus habitantes, lo que supone un alto grado de irresponsabilidad profesional y

política. Por otro lado, la Municipalidad, como órgano de gobierno de la ciudad, no

se ha ocupado del análisis preciso del suelo, y de los distintos usos que se deben

hacer del mismo. No ha habido, tampoco, previsiones con respecto a la instalación

e infraestructura, o mantenimiento, de espacios verdes, respecto del tipo de suelos y

sus mejores usos.

En cuanto a la problemática derivada de la afectación de los espacios verdes, los

salteños, quizás por la inmediatez exuberante de nuestra geografía, no hemos tomado

debida conciencia. Existen dos pulmones verdes en el centro y uno en el noroeste,

mientras que hacia el sur no existe ningún parque publico con esas funciones. En el

centro, el Parque San Martín y el Cerro San Bernardo son los pulmones de la ciudad,

es decir, donde respira y produce aire la ciudad, razón por lo cual necesita

inmediatamente un legislación protectora y un equipo especial de protección. Hacia

la zona noroeste, la reserva Natural Parque General Belgrano en pocos años se

convertirá en el nuevo gran proveedor de aire y sostenedor del proceso biológico a

partir de la tierra. Mas allá de la importante decisión política que logró rescatar dicha

área para el mantenimiento del ecosistema de la ciudad, no se ha avanzado en su
mitad de la población, carece de un parque que realice la importante tarea proveedora


de oxígeno y de mantenimiento del ambiente de esa área.

También, deben tenerse en cuanta los aspectos macrocirculatorios de la ciudad

—diseño, utilidad, funcionalidad—, fundamentalmente las vías rápidas, autopistas, y

rutas circunvalatorias, así como las estaciones terminales de colectivos y aeronaves.

Problemática

La contaminación de suelos y su degradación, puede surgir a partir de la agricultura

por el uso de tecnologías nuevas —caso de la erosión— y por el mal uso de productos

fitosanitarios como biocidas, plaguicidas u otros fertilizantes. En cuanto a la ganadería,

el exceso de estiércol animal, que actúa como fertilizante, también puede reproducir

daño si se acumula demasiado.

La salinización y la erosión producen contaminación de las aguas circundantes,

mientras que el no mantenimiento de un ambiente equilibrado —a partir de una

urbanización desordenada— provoca alteración en los sistemas de precipitaciones.

También, se debe mencionar a los encharcamientos, que ocurren cuando el suelo se

ha tornado impermeable y ya no drena.

Problemática derivada de la contaminación de la atmósfera

La atmósfera está compuesta por distintas capas, en las cuales ocurren distintos

fenómenos de contaminación. En la primera capa, llamada troposfera —entre 10 y

16 km sobre el nivel de la superficie—, se produce el llamado fenómeno de inversión

térmica, que consiste en la elevación de los contaminantes durante el día y la

precipitación de los mismos durante la noche. Dicho fenómeno provoca la llamada

neblina mañanera, como fenómeno temporal, y su prolongación durante el día origina

el denominado smog. Este último produce graves daños a la salud humana tales como

dolores de cabeza, nauseas, irritación de ojos y garganta, así como problemas de

asma y enfisemas. En la siguiente capa, la estratosfera —de los 16 hasta los 50 km por

encima de la superficie—, se concentra el llamado ozono atmosférico —una molécula

de oxigeno formada por tres átomos— que absorbe la radiación ultravioleta

producida por el sol. Esta capa, en la actualidad, se encuentra gravemente afectada,

pero en ella se pueden realizar análisis zonales, para de esa manera generar políticas

cuyo objetivo sea el descenso de los niveles se cuestión.

La contaminación de la atmósfera es producida por contaminantes primarios o

secundarios, así como por elementos radioactivos o por ruido u olores. Los

contaminantes primarios son aquellos que, afectando de manera directa la atmósfera

y según su composición química, estado físico y cantidad emitida, pueden clasificarse

en los siguientes grupos:

-Partículas derivadas del azufre, originadas por la quema de combustibles fósiles,

que provocan la llamada lluvia ácida, y que puede producir graves perturbaciones

biológicas, así como la corrosión del mármol, lo que afecta a monumentos

históricos y esculturas.

-Partículas de ácido sulfúrico, originadas en escapes accidentales de las refinerías

de petróleo o de pasta de papel o en otras plantas industriales, ocasionando

malos olores.

-Partículas de compuestos orgánicos, como hidrocarburos y orgánicos volátiles

que se originan en la industria del petróleo, plantas de tratamiento de gas natural

y escapes de automóviles. Estos contaminantes tienen efectos cancerígenos. -Partículas de óxido de carbono, tanto de dióxido como de monóxido. El primero


proviene de la combustión de fósiles y del vulcanismo. Su exceso provoca el llamado

efecto invernadero. El segundo es producido por algas marinas y por la descomposición

de sustancias orgánicas sumergidas en pantanos, así como por procesos de combustión

incompletos, incendio de bosques e incineración de residuos. Producen graves

intoxicaciones que pueden llevar a una muerte en pocos minutos.

-Partículas de compuestos halogenados y sus derivados, como cloro y ácido

clorhídrico, que son altamente toxicos, de olor sofocante e irritante de las mucosas.

-Partículas de clorofluorocarbonos, que son gases usados en aerosoles y aparatos

de refrigeración, los cuales afectan a la capa de ozono de la atmósfera.

Los contaminantes secundarios no se vierten directamente, sino que se originan a

partir de transformaciones y reacciones químicas y fotoquímicas de los contaminantes

primarios.

La contaminación por productos radiactivos se da a partir de las sustancias radioactivas

naturales o artificiales como rayos X y Gamma. La contaminación atmosférica por ruido

puede ser natural o artificial. Las primeras son de muy baja escala y corta duración, por

ejemplo, la que producen las tormentas o desprendimiento de cerros. Las segundas,

ocasionadas por transito de aeronaves, trenes, automóviles, música de bares o boliches,

resultan realmente peligrosas y nocivas. Al respecto existe la regulación municipal, aunque

la presencia normativa desafortunadamente da lugar a la exasperante anomia que

caracteriza a nuestro país, por ausencia de ejecución y controles.

Problemática derivada de la situación socio-económica

A partir de los años 80, las sucesivas crisis económicas en las que se vio envuelta

Argentina originaron graves problemas de marginación y precariedad. Respecto a

este tema de estudio, y más allá de la dolorosa situación acompañada de la necesidad

de acción, la gravedad de las crisis, sumada a la ya mencionada falta de planificación

urbana, originó uno de los problemas más complicados de los procesos de desarrollo

urbano: el de los asentamientos humanos precarios. Dichos asentamientos se

desarrollaron con niveles muy bajos de habitabilidad, sin servicios públicos básicos,

lo que provocó problemas de hacinamiento y de degradación, así como de

desigualdad en la distribución de recursos y posibilidades de progreso. Los mismos

generalmente poseen vías de acceso deficientes, lo cual imposibilita la llegada de

servicios sanitarios o de recolección, lo cual da lugar a que sus habitantes arrojen sus

residuos a cielo abierto o cerca de ríos. Asimismo, los cursos de agua superficiales o

productos de lluvia ocasionan en verano estancamiento, así como la ausencia de

redes cloacales ocasionan el vuelco directo en calles o áreas cercanas.

La casi nula prestación de servicios públicos domiciliarios como agua, electricidad

y gas ocasiona graves enfermedades, lo que evita que los habitantes de los

asentamientos precarios puedan tener las condiciones esenciales mínimas ambientales

que supone una ciudad. “De esta manera, los asentamientos precarios se transforman

en polos concentradores de gran parte de los problemas ambientales urbanos,

impactando fundamentalmente en la vida cotidiana de sus habitantes y aumentando

así su vulnerabilidad social”.8

Problemática derivada de la afectación de los recursos culturales

Cuando el ser humano se vincula con otros seres humanos y con el medio, surgen

expresiones materiales en las que se intenta expresar valores, gustos, sensibilidades,
ideas de distintas épocas. Así, la ciudad va conformando una identidad que surge de


construcciones, uso de espacios comunes, monumentos, etcétera, que expresan una

cierta religiosidad, una concepción del tiempo, una inclinación estética, en definitiva

una forma de ser, una personalidad, que diferencia a una ciudad de otra. Los salteños

sentimos un gran orgullo de nuestra ciudad, y especialmente de su casco histórico,

moldeado y concebido a lo largo de décadas. Generaciones de salteños fueron

conformando la expresión cultural de la ciudad a través de sus edificaciones religiosas,

políticas o particulares, así como también los espacios públicos de uso común como

plazas, parques, corredores peatonales y viales.

Nuestra Constitución, en su artículo 52, expresa que está “bajo la guarda del

Estado, el acervo histórico, arqueológico, artístico y documental, el cual forma parte

del patrimonio cultural de la provincia, encargándose al municipio la preservación

de patrimonio histórico y arquitectónico local” (artículo 176). Sin perjuicio de ello, la

provincia, en 1995, consideró necesario intervenir en esta temática municipal, a través

de la ley 6856, la que en su artículo 1 establece que se declara

“zona de estricta protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico de la Ciudad

de Salta a la comprendida entre la avenida Entre Ríos al Norte, la calle San Luis, Pedro Pardo

y Nuestra Señora de Talavera al Sur, faldeo del cerro San Bernardo al Este y calles Alvear y

Esteco al Oeste”.

El artículo 2 ordena que la “autoridad de aplicación deberá impedir toda actividad

que resulte dañosa para la preservación del patrimonio antes delimitado, entendiéndose

por tal no sólo la vía publica, sino también sus edificios y fachadas.”

En 2003, a través del decreto 333/03, el Gobierno de la Provincia declaró de

interés las obras de recuperación del Casco Histórico de la Ciudad de Salta, destinando

una importante suma presupuestaria a tal efecto. Dicha ley también dispone que el

PEP se reserva la facultad de disponer cuáles inmuebles de dominio privado podrán

ser incorporados al Programa de recuperación del Casco Histórico, luego del pertinente

análisis de oportunidad, merito y convivencia.

Problemática

Los problema ambientales derivados de la afectación de un producto cultural, como

el Casco Histórico de la Ciudad de Salta, surgen de la falta de conservación o

preservación del mismo, lo que afecta su valor cultural y por ende identitario. También,

al ser el Casco Histórico el lugar donde se encuentra el centro bancario, comercial,

religioso y social, la congestión de personas y vehículos resulta mayor, con la

consiguiente contaminación atmosférica y visual. Debe tenerse en cuanta, en este

sentido, la proliferación de carteles publicitarios, y la enorme cantidad de cables en

desuso que estropean la vista de la ciudad, afectando en ese sentido no sólo lo ambiental

sino también lo turístico, es decir, la actividad económica de la ciudad. Al respecto, el

Gobierno Municipal ha sancionado recientemente la ordenanza 12691, que regula

estos aspectos. Nuevamente debemos moderar nuestras expectativas respecto de su

real cumplimiento.

Problemática derivada de la gestión de residuos

El gran crecimiento de las ciudades en nuestra época, así como niveles de consumo

muy altos ha originado un grave problema con respecto del procedimiento de

recolección de residuos, disposición de los mismos, y tratamiento. Basta una muy

superficial mirada de los residuos que se originan en la ciudad para darse cuenta de la

complejidad que acarrea esta problemática. Los diferentes tipos de residuos de la ciudad son: los de viviendas; los comerciales de restaurantes, mercados, talleres, hoteles,


etcétera; los institucionales de escuelas, hospitales, gobiernos, etcétera; los originados

en la construcción y demolición; los que surgen de los servicios municipales de limpieza

de calles, cuencas, parques, imbornales; los líquidos de plantas de tratamientos; los

que surgen de la actividad industrial. A esta complejidad debe sumársele la distinta

composición de los residuos, plásticos, papeles, metales, restos de comida, desechos

de hospitales, etcétera.

Al efecto de realizar un breve análisis, vamos a caracterizar los residuos como

sólidos urbanos y peligrosos. Los primeros se refieren a todo tipo de residuos

originados por la ciudad, y para su gestión se debe tener en cuenta especialmente tres

aspectos: sus propiedades físicas, químicas y biológicas. Las propiedades físicas se

refieren a su peso específico, su contenido y volumen, su permeabilidad y humedad.

En las químicas debemos tener en cuenta la humedad, así como el punto de fusión

de la ceniza, el análisis de sus componentes y su contenido energético. En cuanto a la

composición biológica, lo fundamental es saber si el material es biodegradable o no.

Otro aspecto a tener en cuenta es la producción de olores o la reproducción de

fauna nociva para la salud —moscas, insectos, roedores. En cuanto a los tratamientos

que se puede dar a este tipo de residuos, se debe considerar si originan un sistema de

recuperación de energía, si se puede lograr un reciclado de materiales, o si su

tratamiento se da de manera individual o colectiva.

La recuperación energética se da básicamente a partir de la incineración y el uso

de vapores resultantes para producción de energía. Esta técnica tiene también la

ventaja de no exigir la separación de materiales, aunque la preocupante desventaja de

la producción de olores, y productos tóxicos, aspecto este último que puede ser

solucionado con un tratamiento químico, aunque a un costo económico alto. Esta

técnica puede usarse tanto de manera individual como colectiva. La compostación

es la transformación biológica de residuos orgánicos a partir de bacterias, hongos y

levaduras, lo que también puede generar energía a través de los vapores resultantes

de la descomposición de estos residuos

El reciclaje de materiales puede realizarse se forma manual, mecanizada o

automática, lo cual supone técnicas formales o informales que pasan por políticas

públicas o el llamado cirujeo. Los rellenos sanitarios resultan ser una forma económica

de tareas de reciclaje. Consisten en la disposición de los residuos sobre terrenos

bajos o excavados a cielo abierto donde se vierten los residuos, los que, posteriormente

son cubiertos con tierra. Un aspecto a tener en cuenta con este método son las

distancias de transporte, restricción de accesos, disponibilidad de áreas adecuadas,

presencia de cursos de agua, características especiales de suelo, de clima y geológicas,

y distancia a los centros poblacionales. También debe mencionarse el especial cuidado

que merecen las napas subterráneas y las superficies laterales. También, de este tipo

de gestión de residuos puede resultar producción de energía, a partir del metano

proveniente del biogás que generan los desechos en estas condiciones.

En la Ciudad de Salta, a través del Decreto Municipal 1063/99, se aprobó el

Contrato de Concesión para la prestación del Servicio Esencial de Higiene Urbana

de la Ciudad de Salta a la empresa Agrotecnica Fueguina S.A.C.I.F. El documento

encarga las siguientes tareas a la concesionaria:

-Manejo integral de residuos sólidos urbanos:

Recolección. Recolección domiciliaria. Recolección selectiva. Recolección del

producto de la limpieza. Disposición final.

-Limpieza integral de la ciudad: Limpieza de calzadas. Limpieza y desobstrucción de imbornales. Limpieza de


espacios verdes públicos. Limpieza de canales.

-Actividades:

Educación ambiental, de prevención y difusión. Separación de Origen. Reuso,

reciclado y tratamiento.

El contrato venció en 2004, pero se prorrogó. Actualmente está en funcionamiento.

Un simple vistazo a las tareas encomendadas, y a la realidad de la ciudad, puede

mostrarnos la no realización de algunas de las obligaciones de la concedente.

Posibilidad de metodología

La descripción realizada nos ha permitido observar la complejidad y la extensión de la

problemática en análisis. Por otro lado, se debe tener en cuenta que si bien el objeto de

estudio es específicamente la cuestión ambiental en el ámbito ciudadano, lo cual debe

entenderse como un capitulo del Derecho ambiental, el entrecruzamiento con la ciencia

urbanística, el Derecho constitucional, el Derecho administrativo —especialmente la teoría

del servicio publico, los aspectos viales y los de obras publicas—, la sociología y la economía,

nos ofrece una riqueza temática de gran amplitud.

Una clave para el estudio podría estar en el reparto de poder que estableció la

Constitución Nacional, cuando estableció la autonomía municipal. De ese modo, al

ser la ciudad quien centraliza lo normativo y lo administrativo puede coordinar y

armonizar los distintos planos prescriptivos existentes respectos de los temas

ambientales, tomando como objeto de la regulación la preservación del ambiente

urbano.

La propuesta de centralización municipal en la tarea de gestión ambiental, debe

tener especialmente en cuenta las prevenciones mencionadas en este trabajo y que

fueran especialmente mencionadas por Pasalaqua.

Conclusiones

-La pluralidad y simultaneidad de jurisdicciones hace necesaria una coordinación

y complementación que permita el eficaz ejercicio de la gestión ambiental urbana.

Al respecto, consideramos que es la Municipalidad, por características de

inmediatez, quien reúne las mayores condiciones para llevar adelante la tarea.

-La pluralidad y simultaneidad de competencias materiales hace necesaria la

instrumentación de un órgano específico donde se coordinen las distintas áreas

problemáticas mencionadas. Dicha área, más que ejecutiva debiera ser consultiva

—con carácter obligatorio no vinculante.

-La necesaria inversión que amerita la ecología urbana, fundamentalmente en

planificación, y educación.

-La conveniencia de observar a la ecología urbana desde una óptica pluritemática

que contemple la mejora de calidad de vida, así como, también, las posibilidades

de desarrollo económico, social y cultural.
8Herrero, ob.cit., Pág. 221.
cuidado y conformación definitiva. La zona sur de la ciudad, donde vive más de la
culturales y ambientales dentro de una sociedad.
1Post grado en Derecho Ambiental de la UCS. Directora del Instituto de Derecho Ambiental y de la

Sustentabilidad de la Universidad Católica de Salta Presidente del Consejo Académico de la Escuela

de la Magistratura de Salta - Argentina Vice Presidente de la Corte de Justicia de Salta - Argentina

2Di Pace, María , directora de Ecología de la ciudad Universidad Nacional de General Sarmiento,

Prometeo, 2004, pag.32.

3Di Pace, Maria. Ob. Cit., pag 39.

4Di Pace, Maria. Ob. Cit., pag 39.